Achter de schermen: zo kwam het migratiepact tot stand

Een Europese marathon

Om het migratiepact te begrijpen, moeten we terug naar 2015 en 2016. ‘De migratiecrisis, veroorzaakt door de Syrische burgeroorlog, legde toen pijnlijk bloot dat het bestaande Europese asielstelsel niet goed functioneerde’, vertelt Johan. ‘Procedures waren traag, de druk op lidstaten ongelijk verdeeld en de Europese Unie bleek onvoldoende voorbereid op de grote aantallen vluchtelingen. Daarom presenteerde de Europese Commissie voorstellen die tot een hervorming van het Europese asielsysteem moesten leiden.’ 

‘Dat brede pakket aan voorstellen kwam er in 2016. Maar, hoewel er op onderdelen van dit pakket een akkoord was, liep de discussie helaas vast op de verdeling van asielzoekers binnen de EU. Doordat sommige lidstaten vasthielden aan het principe alles of niets, werd het uiteindelijk niets’, gaat Johan verder. ‘In 2019 trok de Europese Commissie het voorstel weer in.’

Vervolgens werd in 2020 het asiel- en migratiepact gepresenteerd, grotendeels met dezelfde bouwstenen, maar in een nieuw jasje. En zelfs toen duurde het nog bijna vier jaar voordat er in 2024 een definitief akkoord lag. Johan: ‘Al met al een Europese marathon van bijna tien jaar. Dat laat wel zien hoe ingewikkeld dit dossier is.’

Adviseren en signaleren

De IND zit in beginsel niet namens Nederland aan de onderhandelingstafel in Brussel. Die taak ligt  voornamelijk bij de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU en uiteindelijk bij de politiek. ‘Samen met andere partners adviseert de IND wel wat Nederland inbrengt bij deze onderhandelingen. Hiermee hadden we dus een belangrijke rol in het proces’, benadrukt Johan. 

‘Veel Europese wetgeving komt uiteindelijk terecht op het bord van uitvoeringsorganisaties, zoals de IND’, legt Johan uit. ‘Dus het is onze verantwoordelijkheid om vroegtijdig te kijken: wat komt er op ons af, wat betekent dit voor de uitvoering en waar zitten de kansen en risico’s? Wij leveren advies en de inhoudelijke kennis die de Nederlandse positie in Brussel gebruikte voor de onderhandelingen. Overigens komt het we degelijk voor dat de IND zelf ook aan tafel zit, zo hebben IND-juristen en experts geregeld in Brussel specifieke onderdelen van het pact besproken.’ 

Samenwerken met Europese uitvoerders

Naast het formele Brusselse onderhandelingsspel is er ook een informeel circuit waar de IND zich afgelopen jaren steeds actiever in is gaan bewegen. ‘Beleid ontstaat vaak op papier, terwijl de uitvoering zich afspeelt in een weerbarstige praktijk’, zegt Johan. In Nederland is er gelukkig steeds meer aandacht voor de uitvoering, maar het is goed dat dit besef er ook in Brussel is. ‘Daarom is die informele kant minstens net zo belangrijk, zodat het perspectief van de uitvoering ook in de harten en hoofden van de Brusselse beleidsmakers landt.’

Johan noemt een conferentie in Brussel als voorbeeld, die de IND samen met de Permanente Vertegenwoordiging organiseerde. Uitvoeringsorganisaties uit heel Europa kwamen samen om te praten over de dagelijkse realiteit van asielprocedures in verschillende landen. De bijeenkomst was bedoeld om beleidsmakers te laten zien wat Europese regels betekenen in de praktijk. En om uitvoering niet pas achteraf, maar vooraf mee te nemen in het denkproces.
‘Wat ik mooi vind om te realiseren’, zegt Johan. ‘Is dat de posities tussen lidstaten op politiek niveau erg uiteen kunnen lopen. Maar op uitvoeringsniveau herkennen we elkaars uitdagingen meteen. Of je nu in Nederland, Griekenland of Duitsland werkt: we lopen tegen vergelijkbare vragen aan en werken hier ook goed op samen.’ 

Stroomversnelling

Hoewel de totstandkoming van het migratiepact een kwestie van de lange adem was, kwam de laatste fase in een stroomversnelling. De Europese verkiezingen naderden en er moest onder hoge tijdsdruk een akkoord komen. Dat lijkt goed nieuws, maar volgens Johan brengt dit ook risico’s met zich mee. Want als er snel een politiek compromis moet worden gesloten, dan krijgt de uitvoerbaarheid minder aandacht. 

Hij herinnert zich de stemming in het Europese Parlement nog goed. ‘Ik keek mee via een livestream. In de zaal klonken protesten; activisten scandeerden ‘this pact kills’ en er werden zorgen geuit over grensprocedures en detenties. Dat moment maakte het voor mij wel voelbaar dat het pact maatschappelijke emoties oproept. Het gaat uiteindelijk natuurlijk ook over mensenlevens en Europese uitvoerders hebben daarin de verantwoordelijkheid om het pact werkbaar te maken.’ 

Van akkoord naar uitvoering

Johan is realistisch als hij kijkt naar het migratiepact. ‘Het is een politiek compromis met complexe elementen. Niet alles is logisch of makkelijk uitvoerbaar. Dat blijkt ook nu, in de implementatiefase, waarin de IND knelpunten en mogelijke bottlenecks identificeert en bespreekt met Europese partners.’

Tegelijkertijd is hij hoopvol. ‘Dit pact biedt ook kansen. Het dwingt ons om kritisch naar onze eigen procedures te kijken en ze eenvoudiger en efficiënter in te richten. Uiteindelijk willen we dat het Pact doet waarvoor het is bedoeld. Niet alleen op papier, maar juist daar in de praktijk.’